Russian Federation
Russian Federation
Ensuring fire safety is one of the priority tasks of the state. Over the past few years, against the background of a decrease in the total number of dead people in fires, there has been a slight increase in the number of dead people in certain types of fire objects. To minimize the possibility of fires at supervised facilities, which are primarily dangerous in that they may lead to death, existing algorithms for motivating compliance with fire safety requirements for unscrupulous controlled persons are needed. The article considers the peculiarities of the implementation of control and supervisory activities at present, which may have a potential impact on the motivational component while complying with fire safety requirements at supervised facilities. The data of international fire statistics on the average number of dead people per 100 thousand people of the population are given, the dynamics of this indicator for Russia for the periods 2015–2019, 2016–2020, 2017–2021 are indicated. Official data of departmental fire statistics of EMERCOM of Russia on the number of dead people per 100 thousand people of the population are given, by the number of dead people, by the distribution of the number of dead people by certain types of fire objects, the dynamics of these indicators for the period 2019–2022, as well as for 3 months 2023, is indicated. A number of changes in the part of the regulatory framework and features related to the federal state fire supervision were noted and analyzed. The official data of the departmental statistics of EMERCOM of Russia of the law enforcement practice of the federal state fire supervision are indicated, the dynamics of individual indicators for the period 2021–2022 is indicated. It was concluded that it is necessary to continue to reduce the unreasonable administrative burden in relation to conscientious objects of control and to motivate the prevention of non-compliance with fire safety requirements by unscrupulous objects of control.
fire safety, fire prevention, control and supervision activities, reform of control and supervision activities, state fire supervision, fire statistics
Статистика пожаров, публикуемая в зарубежных странах, предоставляет различные сводные данные, в том числе и о количестве погибших на 100 тыс. чел. населения в странах мира. Данные международной статистики дают представление о динамике этого важнейшего показателя обстановки с пожарами [1–4].
В России число погибших на 100 тыс. чел. населения в среднем составило:
– 5,78 за период 2015–2019 гг. [1];
– 5,63 за период 2016–2020 гг. [2];
– 5,60 за период 2017–2021 гг. [3].
В некоторых странах показатель усредненного числа погибших на 100 тыс. чел. населения достаточно высок [3]:
– Белоруссия – 5,33;
– Украина – 4,45;
– Латвия – 4,19;
– Литва – 3,19;
– Эстония – 3,10;
– Молдавия – 2,96;
– Болгария – 2,27.
В большинстве стран это показатель колеблется в районе 1 [1–4].
С 2019 г. изменился порядок формирования официальных данных ведомственной пожарной статистики МЧС России [5] .
Официальные данные ведомственной статистики МЧС России дают представление о динамике ряда показателей обстановки с пожарами [6–10].
Число погибших на 100 тыс. чел. населения в среднем составило [6–10]:
– 5,8 за 2019 г.;
– 5,7 за 2020 г.;
– 5,8 за 2021 г.;
– 5,3 за 2022 г.;
– 1,6 за 3 мес. 2023 г. (1,8 за 3 мес. 2022 г.).
Обеспечение пожарной безопасности – одна из приоритетных задач государства [11–13].
В России за последние несколько лет на фоне снижения общего числа погибших людей при пожарах наблюдается некоторое увеличение числа погибших людей по отдельным видам объектов пожаров.
Для минимизации возможности возникновения на поднадзорных объектах пожаров, которые, прежде всего, опасны тем, что могут повлечь гибель людей, нужны действующие алгоритмы мотивации соблюдения требований пожарной безопасности для недобросовестных контролируемых лиц с учетом действующих особенностей осуществления контрольно-надзорной деятельности, что, обосновывая актуальность, является целью данной работы.
Методы исследования
В качестве метода исследования применяется сравнительный метод выявления как положительной, так и отрицательной динамики ряда показателей ведомственной пожарной статистики МЧС России.
За период 2019–2022 гг. наблюдается снижение общего числа погибших людей, числа погибших людей в жилых домах. За 2019 г. погибло 8 559 чел. (из них при пожарах в жилых домах – 6 626 чел.), за 2020 г. – 8 310 (в жилых домах – 6 303), за 2021 г. – 8 471 (в жилых домах – 6 668), а 2022 г. – 7 746 (в жилых домах – 6 103) [6–9].
За 3 мес. 2023 г. продолжает наблюдаться снижение общего количества погибших людей при пожарах. За этот период погибло 2 392 человека (за 3 мес. 2022 г. – 2 607) [10].
За период 2019–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей при пожарах на объектах торговли. В 2019 г. погибло 2 чел., в 2020 г. – 10, в 2021 г. – 14, в 2022 г. – 20 (рис. 1) [6–9].
Рис. 1. Динамика количества погибших людей при пожарах, произошедших в зданиях, сооружениях и помещениях предприятий торговли, в Российской Федерации за период 2019–2022 гг. [6–9]
За период 2021–2022 гг. увеличилось число погибших людей по отдельным видам объектов пожаров:
– неэксплуатируемые здания (сооружения): в 2021 г. погибло 170 чел. (в 2022 г. – 177);
– открытые территории (кроме мусора): в 2021 г. погибло 7 чел. (в 2022 г. – 32);
– вещи на человеке: в 2021 г. погибло 13 чел. (в 2022 г. – 24);
– здания, сооружения и помещения предприятий торговли: в 2021 г. погибло 14 чел. (в 2022 г. – 20);
– сооружения, установки промышленного назначения: в 2021 г. погибло 17 чел. (в 2022 г. – 18);
– мусор: в 2021 г. погибло 17 чел. (в 2022 г. – 18);
– административные здания: в 2021 г. погибло 10 чел. (в 2022 г. – 17);
– здания для временного пребывания (проживания) людей: в 2021 г. погибло 12 чел. (в 2022 г. – 16);
– здания, помещения сервисного обслуживания населения: в 2021 г. погибло 4 чел. (в 2022 г. – 15) [8, 9].
За 3 месяца 2023 г. увеличилось число погибших людей по отдельным видам объектов пожаров:
– здания для временного пребывания (проживания) людей: за 3 мес. 2022 г. погибло 3 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 8);
– здания, сооружения и помещения предприятий торговли: за 3 мес. 2022 г. погибло 3 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 5);
– здания, помещения сервисного обслуживания населения: за 3 мес. 2022 г. погиб 1 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 3) (рис. 2) [10].
Рис. 2. Динамика количества погибших людей при пожарах по отдельным видам объектов пожаров в Российской Федерации за 3 мес. 2023 г. [10]
Началом планомерного реформирования контрольно-надзорной деятельности можно считать 2016 г. [14].
Отметим существенные изменения, произошедшие в последние годы.
В качестве первой основной отправной точки реформы можно упомянуть 1 января 2021 г. – дата была обозначена в ст. 15 «Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона («регуляторная гильотина»)» Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (с изм. и доп.).
С 1 января 2021 г. вместо прежних вступили в силу ряд новых нормативных актов, например, новые Правила противопожарного режима.
Часть нормативных актов не подлежали отмене с 1 января 2021 г., новые нормативные акты вступали в силу позднее. Например, до 1 марта 2022 г. действовал прежний порядок обучения мерам пожарной безопасности для организаций, с 1 марта 2022 г. вступил в силу новый порядок.
В качестве второй основной отправной точки реформы контрольно-надзорной деятельности можно упомянуть 1 июля 2021 г. – дата вступления в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15, 16].
С 1 июля 2021 г. перестали применяться прежние проверочные листы, используемые при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, с марта 2022 г. вступили в силу актуализированные проверочные листы.
С 1 июля 2021 г. вступили в силу изменения, внесенные в ст.ст. 6 и 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [17, 18].
С 1 июля 2021 г. каждому объекту надзора присваивается индивидуальная категория риска, учитывающая как пожарно-технические характеристики, так и добросовестность соблюдения требований пожарной безопасности.
В марте 2022 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» [19], нормы которого распространяются на период до 2030 г.
Контрольные (надзорные) мероприятия планируются по отношению объектов надзора категорий чрезвычайно высокого и высокого риска.
Вне плана контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться строго по определенным основаниям, и, за рядом исключений, подлежат предварительному согласованию с прокуратурой. Одним из оснований может послужить выявление одного или нескольких индикаторов риска нарушений обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора. Применяемый с 1 июля 2021 г. перечень индикаторов в 2023 г. был расширен.
Протокол об административном правонарушении составляется исключительно после того, как проведено контрольное (надзорное) мероприятие во взаимодействии с контролируемым лицом в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, данная норма введена с июля 2022 г.
За период 2021–2022 гг. увеличилось число объектов надзора категории значительного риска. Число объектов надзора различных категорий риска:
– чрезвычайно высокий: 2021 г. – 19 032 (2022 г. – 9 054);
– высокий: 2021 г. – 118 558 (2022 г. – 116 241);
– значительный: 2021 г. – 396 190 (2022 г. – 451 875);
– средний: 2021 г. – 315 333 (2022 г. – 267 417);
– умеренный: 2021 г. – 799 234 (2022 г. – 725 635).
Общее количество объектов надзора различных категорий риска (в том числе с учетом категории низкого риска): 2021 г. – 2 320 411 (2022 г. – 1 937 531) [20, 21].
Среди объектов надзора категории значительного риска могут находиться, например, дом престарелых и инвалидов, гостиница, общежитие, театр, кинотеатр, библиотека, музей и т.п. Среди объектов надзора категории среднего или умеренного риска могут находиться, например, здание организации торговли, здание общественного питания, вокзал, поликлиника, спортивный комплекс, некоторые производственные объекты. С 1 июля 2021 г. каждому объекту надзора присваивается индивидуальная категория риска, учитывающая как пожарно-технические характеристики, так и добросовестность соблюдения требований пожарной безопасности.
За период 2021–2022 гг. наблюдается снижение количества проводимых контрольных (надзорных) мероприятий: 2021 г. – 227 334, 2022 г. – 106 749 [20, 21].
В 2022 г. большинство нарушений, выявленных при проведении надзорных мероприятий, связано с обеспечением безопасности людей [21].
Результаты исследования и их обсуждение
За период 2019–2022 гг. наблюдается снижение общего количества погибших людей при пожарах, количества погибших людей в жилых домах [6–9]. За 3 мес. 2023 г. продолжает наблюдаться снижение общего количества погибших людей при пожарах [10].
За период 2019–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей при пожарах в зданиях, сооружениях и помещениях предприятий торговли (рис. 1) [6–9]. За период 2021–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей по отдельным видам объектов пожаров (рис. 2) [8, 9]. За 3 мес. 2023 г. наблюдается увеличение количества погибших людей по отдельным видам объектов пожаров [10].
За период 2021–2022 гг. наблюдается увеличение количества объектов надзора категории значительного риска [20, 21]. Среди объектов надзора категории значительного риска могут находиться, например, дом престарелых и инвалидов, гостиница, общежитие, театр, кинотеатр, библиотека, музей и т.п. Среди объектов надзора категории среднего или умеренного риска могут находиться, например, здание организации торговли, общественного питания, вокзал, поликлиника, спортивный комплекс, некоторые производственные объекты.
С марта 2022 г. контрольные (надзорные) мероприятия планируются только по отношению объектов надзора категорий чрезвычайно высокого риска и высокого риска. Вне плана контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться строго по определенным основаниям, и, за рядом исключений, подлежат предварительному согласованию с прокуратурой.
Протокол об административном правонарушении составляется исключительно после того, как проведено контрольное (надзорное) мероприятие во взаимодействии с контролируемым лицом.
Заключение
Для минимизации возможности возникновения на поднадзорных объектах пожаров, которые, прежде всего, опасны тем, что могут повлечь гибель людей, нужны действующие алгоритмы мотивации соблюдения требований пожарной безопасности для недобросовестных контролируемых лиц.
Недобросовестные объекты надзора могут подпадать под те категории риска, которые не предполагают планирование контрольных (надзорных) мероприятий.
Проведение контрольного (надзорного) мероприятия вне плана может быть сопряжено с достаточным количеством объективных сложностей – например, органам государственного пожарного надзора необходимо предоставить доказательства органам прокуратуры о том, что на объекте надзора присутствует непосредственная угроза причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью людей, после чего органы прокуратуры принимают итоговое решение о том, будет ли проводиться контрольное (надзорное) мероприятие. Если выявлен индикатор (или индикаторы) риска нарушений обязательных требований, то проведение контрольного (надзорного) мероприятия вне плана также требует предварительного согласования с прокуратурой. Стоит отметить, что индикатора (или индикаторов) риска нарушения обязательных требований по содержанию путей эвакуации и эвакуационных выходов на данное время в перечне нет, что представляется целесообразным учесть при возможном расширении перечня, поскольку данное нарушение обеспечения безопасности людей является типовым [20, 21].
Если контрольные (надзорные) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом не проводятся, то возбуждение дел об административных правонарушениях требований пожарной безопасности по отношению к недобросовестным контролируемым лицам не происходит. В результате принцип «неотвратимости наказания» как существенный фактор, сдерживающий прирост нарушений требований пожарной безопасности и влияющий не только на действующие недобросовестные объекты надзора, но и на потенциальных нарушителей, работает не в полной мере.
Необходимо, соблюдая принцип презумпции добросовестности, продолжать снижать необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов надзора, при этом не допуская несоблюдения требований пожарной безопасности со стороны недобросовестных поднадзорных объектов.
1. CTIF Fire Statistics data from 2019 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2021-06/CTIF_Report26_0.pdf (data obrashcheniya: 21.01.2023).
2. CTIF Fire Statistics data from 2020 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2022-08/CTIF_Report27_ESG_0.pdf (data obrascheniya: 21.01.2023).
3. CTIF Fire Statistics data from 2021 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2023-06/CTIF_Report28-ESG.pdf (data obrascheniya: 09.07.2023).
4. Brushlinskiy N.N., Sokolov S.V., Grigor'eva M.P. Sravnitel'nyy analiz obstanovki s pozharami v stranah mira // Pozhary i chrezvychaynye situacii: predotvraschenie, likvidaciya. 2022. № 4. S. 5-12. DOI:https://doi.org/10.25257/FE.2022.4.5-12.
5. Mayer S.V. Novye podhody k uchetu pozharov, napravlennye na povyshenie urovnya pozharnoy bezopasnosti v Rossiyskoy Federacii // Aktual'nye problemy bezopasnosti v tehnosfere. 2022. № 1 (24). S. 44-49.
6. Pozhary i pozharnaya bezopasnost' v 2019 godu: stat. sb. / P.V. Polehin [i dr.]; pod obsch. red. D.M. Gordienko. M.: VNIIPO MChS Rossii, 2020. 80 s.
7. Pozhary i pozharnaya bezopasnost' v 2020 godu: stat. sb. / P.V. Polehin [i dr.]; pod obsch. red. D.M. Gordienko. M.: VNIIPO MChS Rossii, 2021. 112 s.
8. Pozhary i pozharnaya bezopasnost' v 2021 godu: stat. sb. / V.S. Goncharenko [i dr.]. M.: VNIIPO MChS Rossii, 2022. 114 s.
9. Pozhary i pozharnaya bezopasnost' v 2022 godu: inform.-analit. sb. / V.S. Goncharenko [i dr.]. M.: VNIIPO MChS Rossii, 2023. 80 s.
10. Analiz obstanovki s pozharami i ih posledstviyami na territorii Rossiyskoy Federacii za 3 mesyaca 2023 g. M.: Departament nadzornoy deyatel'nosti i profilakticheskoy raboty MChS Rossii, 2023. 17 s.
11. Podmarkov V.V., Ivanov A.V., Lukashina I.E. Analiz obespecheniya pozharnoy bezopasnosti torgovo-razvlekatel'nyh centrov // Prirodnye i tehnogennye riski (fiziko-matematicheskie i prikladnye aspekty). 2021. № 4 (40). S. 32-36. EDN LYJWXT.
12. Kuz'mina T.A., Gorban' D.V., Zheglov P.I. Problemnye voprosy organizacii i praktiki obespecheniya pozharnoy bezopasnosti na ob'ektah ugolovno-ispolnitel'noy sistemy Rossiyskoy Federacii // Pravda i zakon. 2023. № 2 (24). S. 15-26.
13. Matveev A.V., Maksimov A.V., Popivchak I.I. Perspektivnye napravleniya informacionno-analiticheskoy deyatel'nosti v oblasti obespecheniya pozharnoy bezopasnosti // Geopolitika i bezopasnost'. 2015. № 2 (30). S. 113-117. EDN VMLYLY.
14. Vahmistrova S.I., Vahmistrov V.P. «Regulyatornaya gil'otina» v normativno-pravovoy praktike MChS Rossii // Pravo. Bezopasnost'. Chrezvychaynye situacii. 2020. № 4 (49). S. 49-54.
15. Sal'nikov A.V., Kuz'mina T.A. Dostoinstva i potencial'naya problematika Federal'nogo zakona ot 31 iyulya 2020 g. № 248-FZ «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) v Rossiyskoy Federacii» // Nadzornaya deyatel'nost' i sudebnaya ekspertiza v sisteme bezopasnosti. 2021. № 1. S. 10-18.
16. Mordvinenko S.E., Pikush D.S., Ershov A.V. K voprosu ob organizacionnyh problemah gosudarstvennogo pozharnogo nadzora v svyazi s vstupleniem v silu Federal'nogo zakona «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal'nom kontrole v Rossiyskoy Federacii» // Bezopasnost' tehnogennyh i prirodnyh sistem. 2021. № 4. S. 14-18. DOI:https://doi.org/10.23947/2541-9129-2021-4-14-18.
17. Kuz'mina T.A., Kondrashin A.V. Osobennosti ocenki soblyudeniya trebovaniy pozharnoy bezopasnosti na ob'ektah kapital'nogo stroitel'stva na sovremennom etape // Pozharnaya bezopasnost' ob'ektov kapital'nogo stroitel'stva. Normativy, proektirovanie, ustroystvo i ekspluataciya: materialy Vseros. nauch.-tehn. konf. SPb.: S.-Peterb. un-t GPS MChS Rossii, 2022. S. 18-23.
18. Analiz i sovershenstvovanie normativnyh polozheniy, reglamentiruyuschih pozharnyy i stroitel'nyy nadzor ob'ektov zaschity / I.K. Bakirov [i dr.] // Setevoe izdanie «Neftegazovoe delo». 2023. № 3. S. 5-19. DOI:https://doi.org/10.17122/ogbus-2023-3-5-19.
19. Minina A.A., Atayan G.Yu., Bogatyreva A.T. Osnovnye trendy kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti v usloviyah moratoriya na proverki // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2023. № 1 (217). S. 79-82. DOI:https://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_79.
20. Doklady s obobscheniem i analizom pravoprimenitel'noy praktiki, tipovyh i massovyh narusheniy obyazatel'nyh trebovaniy (utv. MChS Rossii 18 apr. 2022 g.).
21. Doklady s obobscheniem pravoprimenitel'noy praktiki i rukovodstvami po soblyudeniyu obyazatel'nyh trebovaniy za 2022 god (utv. MChS Rossii 24 apr. 2023 g.).
