Россия
Россия
Обеспечение пожарной безопасности – одна из приоритетных задач государства. За последние несколько лет на фоне снижения общего числа погибших людей при пожарах наблюдается некоторое его увеличение по отдельным видам объектов пожаров. Для минимизации возможности возникновения пожаров на поднадзорных объектах, которые, прежде всего, опасны тем, что могут повлечь гибель людей, нужны действующие алгоритмы мотивации соблюдения требований пожарной безопасности для недобросовестных контролируемых лиц. Рассмотрены особенности осуществления контрольно-надзорной деятельности в настоящее время, которые могут оказывать потенциальное влияние на мотивационную составляющую при соблюдении требований пожарной безопасности на поднадзорных объектах. Приведены данные международной пожарной статистики по числу погибших на 100 тыс. чел. населения, обозначена динамика данного показателя для России за периоды 2015–2019 гг., 2016–2020 гг., 2017–2021 гг. Приведены официальные данные ведомственной пожарной статистики МЧС России по числу погибших на 100 тыс. чел. населения, по числу погибших людей, по числу погибших людей на отдельных видах объектов пожаров, обозначена динамика данных показателей за период 2019–2022 гг., а также за 3 мес. 2023 г. Отмечен и проанализирован ряд изменений части нормативной базы и особенностей в части, касающейся федерального государственного пожарного надзора. Приведены официальные данные ведомственной статистики МЧС России правоприменительной практики федерального государственного пожарного надзора, обозначена динамика отдельных показателей за период 2021–2022 гг. Сделан вывод о необходимости продолжения снижения необоснованной административной нагрузки в отношении добросовестных поднадзорных объектов и мотивации недопущения несоблюдения требований пожарной безопасности со стороны недобросовестных объектов защиты.
пожарная безопасность, профилактика пожаров, контрольно-надзорная деятельность, реформа контрольно-надзорной деятельности, государственный пожарный надзор, статистика пожаров
Статистика пожаров, публикуемая в зарубежных странах, предоставляет различные сводные данные, в том числе и о количестве погибших на 100 тыс. чел. населения в странах мира. Данные международной статистики дают представление о динамике этого важнейшего показателя обстановки с пожарами [1–4].
В России число погибших на 100 тыс. чел. населения в среднем составило:
– 5,78 за период 2015–2019 гг. [1];
– 5,63 за период 2016–2020 гг. [2];
– 5,60 за период 2017–2021 гг. [3].
В некоторых странах показатель усредненного числа погибших на 100 тыс. чел. населения достаточно высок [3]:
– Белоруссия – 5,33;
– Украина – 4,45;
– Латвия – 4,19;
– Литва – 3,19;
– Эстония – 3,10;
– Молдавия – 2,96;
– Болгария – 2,27.
В большинстве стран это показатель колеблется в районе 1 [1–4].
С 2019 г. изменился порядок формирования официальных данных ведомственной пожарной статистики МЧС России [5] .
Официальные данные ведомственной статистики МЧС России дают представление о динамике ряда показателей обстановки с пожарами [6–10].
Число погибших на 100 тыс. чел. населения в среднем составило [6–10]:
– 5,8 за 2019 г.;
– 5,7 за 2020 г.;
– 5,8 за 2021 г.;
– 5,3 за 2022 г.;
– 1,6 за 3 мес. 2023 г. (1,8 за 3 мес. 2022 г.).
Обеспечение пожарной безопасности – одна из приоритетных задач государства [11–13].
В России за последние несколько лет на фоне снижения общего числа погибших людей при пожарах наблюдается некоторое увеличение числа погибших людей по отдельным видам объектов пожаров.
Для минимизации возможности возникновения на поднадзорных объектах пожаров, которые, прежде всего, опасны тем, что могут повлечь гибель людей, нужны действующие алгоритмы мотивации соблюдения требований пожарной безопасности для недобросовестных контролируемых лиц с учетом действующих особенностей осуществления контрольно-надзорной деятельности, что, обосновывая актуальность, является целью данной работы.
Методы исследования
В качестве метода исследования применяется сравнительный метод выявления как положительной, так и отрицательной динамики ряда показателей ведомственной пожарной статистики МЧС России.
За период 2019–2022 гг. наблюдается снижение общего числа погибших людей, числа погибших людей в жилых домах. За 2019 г. погибло 8 559 чел. (из них при пожарах в жилых домах – 6 626 чел.), за 2020 г. – 8 310 (в жилых домах – 6 303), за 2021 г. – 8 471 (в жилых домах – 6 668), а 2022 г. – 7 746 (в жилых домах – 6 103) [6–9].
За 3 мес. 2023 г. продолжает наблюдаться снижение общего количества погибших людей при пожарах. За этот период погибло 2 392 человека (за 3 мес. 2022 г. – 2 607) [10].
За период 2019–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей при пожарах на объектах торговли. В 2019 г. погибло 2 чел., в 2020 г. – 10, в 2021 г. – 14, в 2022 г. – 20 (рис. 1) [6–9].
Рис. 1. Динамика количества погибших людей при пожарах, произошедших в зданиях, сооружениях и помещениях предприятий торговли, в Российской Федерации за период 2019–2022 гг. [6–9]
За период 2021–2022 гг. увеличилось число погибших людей по отдельным видам объектов пожаров:
– неэксплуатируемые здания (сооружения): в 2021 г. погибло 170 чел. (в 2022 г. – 177);
– открытые территории (кроме мусора): в 2021 г. погибло 7 чел. (в 2022 г. – 32);
– вещи на человеке: в 2021 г. погибло 13 чел. (в 2022 г. – 24);
– здания, сооружения и помещения предприятий торговли: в 2021 г. погибло 14 чел. (в 2022 г. – 20);
– сооружения, установки промышленного назначения: в 2021 г. погибло 17 чел. (в 2022 г. – 18);
– мусор: в 2021 г. погибло 17 чел. (в 2022 г. – 18);
– административные здания: в 2021 г. погибло 10 чел. (в 2022 г. – 17);
– здания для временного пребывания (проживания) людей: в 2021 г. погибло 12 чел. (в 2022 г. – 16);
– здания, помещения сервисного обслуживания населения: в 2021 г. погибло 4 чел. (в 2022 г. – 15) [8, 9].
За 3 месяца 2023 г. увеличилось число погибших людей по отдельным видам объектов пожаров:
– здания для временного пребывания (проживания) людей: за 3 мес. 2022 г. погибло 3 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 8);
– здания, сооружения и помещения предприятий торговли: за 3 мес. 2022 г. погибло 3 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 5);
– здания, помещения сервисного обслуживания населения: за 3 мес. 2022 г. погиб 1 чел. (за 3 мес. 2023 г. – 3) (рис. 2) [10].
Рис. 2. Динамика количества погибших людей при пожарах по отдельным видам объектов пожаров в Российской Федерации за 3 мес. 2023 г. [10]
Началом планомерного реформирования контрольно-надзорной деятельности можно считать 2016 г. [14].
Отметим существенные изменения, произошедшие в последние годы.
В качестве первой основной отправной точки реформы можно упомянуть 1 января 2021 г. – дата была обозначена в ст. 15 «Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона («регуляторная гильотина»)» Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (с изм. и доп.).
С 1 января 2021 г. вместо прежних вступили в силу ряд новых нормативных актов, например, новые Правила противопожарного режима.
Часть нормативных актов не подлежали отмене с 1 января 2021 г., новые нормативные акты вступали в силу позднее. Например, до 1 марта 2022 г. действовал прежний порядок обучения мерам пожарной безопасности для организаций, с 1 марта 2022 г. вступил в силу новый порядок.
В качестве второй основной отправной точки реформы контрольно-надзорной деятельности можно упомянуть 1 июля 2021 г. – дата вступления в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [15, 16].
С 1 июля 2021 г. перестали применяться прежние проверочные листы, используемые при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, с марта 2022 г. вступили в силу актуализированные проверочные листы.
С 1 июля 2021 г. вступили в силу изменения, внесенные в ст.ст. 6 и 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [17, 18].
С 1 июля 2021 г. каждому объекту надзора присваивается индивидуальная категория риска, учитывающая как пожарно-технические характеристики, так и добросовестность соблюдения требований пожарной безопасности.
В марте 2022 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» [19], нормы которого распространяются на период до 2030 г.
Контрольные (надзорные) мероприятия планируются по отношению объектов надзора категорий чрезвычайно высокого и высокого риска.
Вне плана контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться строго по определенным основаниям, и, за рядом исключений, подлежат предварительному согласованию с прокуратурой. Одним из оснований может послужить выявление одного или нескольких индикаторов риска нарушений обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора. Применяемый с 1 июля 2021 г. перечень индикаторов в 2023 г. был расширен.
Протокол об административном правонарушении составляется исключительно после того, как проведено контрольное (надзорное) мероприятие во взаимодействии с контролируемым лицом в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, данная норма введена с июля 2022 г.
За период 2021–2022 гг. увеличилось число объектов надзора категории значительного риска. Число объектов надзора различных категорий риска:
– чрезвычайно высокий: 2021 г. – 19 032 (2022 г. – 9 054);
– высокий: 2021 г. – 118 558 (2022 г. – 116 241);
– значительный: 2021 г. – 396 190 (2022 г. – 451 875);
– средний: 2021 г. – 315 333 (2022 г. – 267 417);
– умеренный: 2021 г. – 799 234 (2022 г. – 725 635).
Общее количество объектов надзора различных категорий риска (в том числе с учетом категории низкого риска): 2021 г. – 2 320 411 (2022 г. – 1 937 531) [20, 21].
Среди объектов надзора категории значительного риска могут находиться, например, дом престарелых и инвалидов, гостиница, общежитие, театр, кинотеатр, библиотека, музей и т.п. Среди объектов надзора категории среднего или умеренного риска могут находиться, например, здание организации торговли, здание общественного питания, вокзал, поликлиника, спортивный комплекс, некоторые производственные объекты. С 1 июля 2021 г. каждому объекту надзора присваивается индивидуальная категория риска, учитывающая как пожарно-технические характеристики, так и добросовестность соблюдения требований пожарной безопасности.
За период 2021–2022 гг. наблюдается снижение количества проводимых контрольных (надзорных) мероприятий: 2021 г. – 227 334, 2022 г. – 106 749 [20, 21].
В 2022 г. большинство нарушений, выявленных при проведении надзорных мероприятий, связано с обеспечением безопасности людей [21].
Результаты исследования и их обсуждение
За период 2019–2022 гг. наблюдается снижение общего количества погибших людей при пожарах, количества погибших людей в жилых домах [6–9]. За 3 мес. 2023 г. продолжает наблюдаться снижение общего количества погибших людей при пожарах [10].
За период 2019–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей при пожарах в зданиях, сооружениях и помещениях предприятий торговли (рис. 1) [6–9]. За период 2021–2022 гг. наблюдается увеличение количества погибших людей по отдельным видам объектов пожаров (рис. 2) [8, 9]. За 3 мес. 2023 г. наблюдается увеличение количества погибших людей по отдельным видам объектов пожаров [10].
За период 2021–2022 гг. наблюдается увеличение количества объектов надзора категории значительного риска [20, 21]. Среди объектов надзора категории значительного риска могут находиться, например, дом престарелых и инвалидов, гостиница, общежитие, театр, кинотеатр, библиотека, музей и т.п. Среди объектов надзора категории среднего или умеренного риска могут находиться, например, здание организации торговли, общественного питания, вокзал, поликлиника, спортивный комплекс, некоторые производственные объекты.
С марта 2022 г. контрольные (надзорные) мероприятия планируются только по отношению объектов надзора категорий чрезвычайно высокого риска и высокого риска. Вне плана контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться строго по определенным основаниям, и, за рядом исключений, подлежат предварительному согласованию с прокуратурой.
Протокол об административном правонарушении составляется исключительно после того, как проведено контрольное (надзорное) мероприятие во взаимодействии с контролируемым лицом.
Заключение
Для минимизации возможности возникновения на поднадзорных объектах пожаров, которые, прежде всего, опасны тем, что могут повлечь гибель людей, нужны действующие алгоритмы мотивации соблюдения требований пожарной безопасности для недобросовестных контролируемых лиц.
Недобросовестные объекты надзора могут подпадать под те категории риска, которые не предполагают планирование контрольных (надзорных) мероприятий.
Проведение контрольного (надзорного) мероприятия вне плана может быть сопряжено с достаточным количеством объективных сложностей – например, органам государственного пожарного надзора необходимо предоставить доказательства органам прокуратуры о том, что на объекте надзора присутствует непосредственная угроза причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью людей, после чего органы прокуратуры принимают итоговое решение о том, будет ли проводиться контрольное (надзорное) мероприятие. Если выявлен индикатор (или индикаторы) риска нарушений обязательных требований, то проведение контрольного (надзорного) мероприятия вне плана также требует предварительного согласования с прокуратурой. Стоит отметить, что индикатора (или индикаторов) риска нарушения обязательных требований по содержанию путей эвакуации и эвакуационных выходов на данное время в перечне нет, что представляется целесообразным учесть при возможном расширении перечня, поскольку данное нарушение обеспечения безопасности людей является типовым [20, 21].
Если контрольные (надзорные) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом не проводятся, то возбуждение дел об административных правонарушениях требований пожарной безопасности по отношению к недобросовестным контролируемым лицам не происходит. В результате принцип «неотвратимости наказания» как существенный фактор, сдерживающий прирост нарушений требований пожарной безопасности и влияющий не только на действующие недобросовестные объекты надзора, но и на потенциальных нарушителей, работает не в полной мере.
Необходимо, соблюдая принцип презумпции добросовестности, продолжать снижать необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов надзора, при этом не допуская несоблюдения требований пожарной безопасности со стороны недобросовестных поднадзорных объектов.
1. CTIF Fire Statistics data from 2019 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2021-06/CTIF_Report26_0.pdf (дата обращения: 21.01.2023).
2. CTIF Fire Statistics data from 2020 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2022-08/CTIF_Report27_ESG_0.pdf (дата обращения: 21.01.2023).
3. CTIF Fire Statistics data from 2021 (CTIF Center for World Fire Statistics) // CTIF - International Association of Fire Services for Safer Citizens through Skilled Firefighters. URL: https://www.ctif.org/sites/default/files/2023-06/CTIF_Report28-ESG.pdf (дата обращения: 09.07.2023).
4. Брушлинский Н.Н., Соколов С.В., Григорьева М.П. Сравнительный анализ обстановки с пожарами в странах мира // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2022. № 4. С. 5-12. DOI:https://doi.org/10.25257/FE.2022.4.5-12.
5. Майер С.В. Новые подходы к учету пожаров, направленные на повышение уровня пожарной безопасности в Российской Федерации // Актуальные проблемы безопасности в техносфере. 2022. № 1 (24). С. 44-49.
6. Пожары и пожарная безопасность в 2019 году: стат. сб. / П.В. Полехин [и др.]; под общ. ред. Д.М. Гордиенко. М.: ВНИИПО МЧС России, 2020. 80 с.
7. Пожары и пожарная безопасность в 2020 году: стат. сб. / П.В. Полехин [и др.]; под общ. ред. Д.М. Гордиенко. М.: ВНИИПО МЧС России, 2021. 112 с.
8. Пожары и пожарная безопасность в 2021 году: стат. сб. / В.С. Гончаренко [и др.]. М.: ВНИИПО МЧС России, 2022. 114 с.
9. Пожары и пожарная безопасность в 2022 году: информ.-аналит. сб. / В.С. Гончаренко [и др.]. М.: ВНИИПО МЧС России, 2023. 80 с.
10. Анализ обстановки с пожарами и их последствиями на территории Российской Федерации за 3 месяца 2023 г. М.: Департамент надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России, 2023. 17 с.
11. Подмарков В.В., Иванов А.В., Лукашина И.Е. Анализ обеспечения пожарной безопасности торгово-развлекательных центров // Природные и техногенные риски (физико-математические и прикладные аспекты). 2021. № 4 (40). С. 32-36. EDN LYJWXT.
12. Кузьмина Т.А., Горбань Д.В., Жеглов П.И. Проблемные вопросы организации и практики обеспечения пожарной безопасности на объектах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации // Правда и закон. 2023. № 2 (24). С. 15-26.
13. Матвеев А.В., Максимов А.В., Попивчак И.И. Перспективные направления информационно-аналитической деятельности в области обеспечения пожарной безопасности // Геополитика и безопасность. 2015. № 2 (30). С. 113-117. EDN VMLYLY.
14. Вахмистрова С.И., Вахмистров В.П. «Регуляторная гильотина» в нормативно-правовой практике МЧС России // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2020. № 4 (49). С. 49-54.
15. Сальников А.В., Кузьмина Т.А. Достоинства и потенциальная проблематика Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации» // Надзорная деятельность и судебная экспертиза в системе безопасности. 2021. № 1. С. 10-18.
16. Мордвиненко С.Е., Пикуш Д.С., Ершов А.В. К вопросу об организационных проблемах государственного пожарного надзора в связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Безопасность техногенных и природных систем. 2021. № 4. С. 14-18. DOI:https://doi.org/10.23947/2541-9129-2021-4-14-18.
17. Кузьмина Т.А., Кондрашин А.В. Особенности оценки соблюдения требований пожарной безопасности на объектах капитального строительства на современном этапе // Пожарная безопасность объектов капитального строительства. Нормативы, проектирование, устройство и эксплуатация: материалы Всерос. науч.-техн. конф. СПб.: С.-Петерб. ун-т ГПС МЧС России, 2022. С. 18-23.
18. Анализ и совершенствование нормативных положений, регламентирующих пожарный и строительный надзор объектов защиты / И.К. Бакиров [и др.] // Сетевое издание «Нефтегазовое дело». 2023. № 3. С. 5-19. DOI:https://doi.org/10.17122/ogbus-2023-3-5-19.
19. Минина А.А., Атаян Г.Ю., Богатырева А.Т. Основные тренды контрольно-надзорной деятельности в условиях моратория на проверки // Аграрное и земельное право. 2023. № 1 (217). С. 79-82. DOI:https://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_79.
20. Доклады с обобщением и анализом правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований (утв. МЧС России 18 апр. 2022 г.).
21. Доклады с обобщением правоприменительной практики и руководствами по соблюдению обязательных требований за 2022 год (утв. МЧС России 24 апр. 2023 г.).
