Россия
Россия
УДК 342.9 Административное право
Рассматривается проблема обеспечения пожарной безопасности многодетных семей, семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, проживающих в жилых помещениях (комнатах, квартирах, жилых домах), принадлежащих им на праве собственности или находящихся у них в пользовании. Подвергнуты разбору правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности, включая Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479, которые были дополнены новым пунктом 851, вступающим в силу с 1 марта 2023 года. В результате проведенного анализа выявлены проблемы соблюдения новой нормы указанных Правил, а также осуществления государственного пожарного надзора сотрудниками МЧС России: посещение жилых помещений сотрудниками государственного пожарного надзора, отсутствие финансовых средств для приобретения автономных дымовых пожарных извещателей в 2023 году, сложность разграничения ответственности за их отсутствие или ненадлежащую установку в случае возникновения пожара, повлекшего за собой тяжкий вред здоровью или гибель граждан, отсутствие переходного периода, позволяющего в разумные сроки реализовать указанное требование, нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом, отсутствие законодательной основы для контроля за исполнением данного требования. В целях решения поставленной государством задачи по сокращению числа пожаров, сбережению населения, верного и однозначного понимания физическими лицами и органами публичной власти своих обязанностей, авторами сформулированы предложения по исключению пункта 851 из Правил противопожарного режима в Российской Федерации, закреплению в Федеральном законе «О пожарной безопасности» и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязанности органов местного самоуправления по оказанию содействия многодетным семьям, семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, в установке и регулярной проверке исправного состояния автономных дымовых пожарных извещателей в домах, где они проживают.
Конституция Российской Федерации, государственный пожарный надзор, пожарная безопасность, Правила противопожарного режима, автономные дымовые пожарные извещатели, многодетные семьи, семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации, семьи, находящиеся в социально опасном положении
Основой правового регулирования обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации является Федеральный закон "О пожарной безопасности" Данный Федеральный закон, определяя обеспечение пожарной безопасности как одну из важнейших функций государства, устанавливает общие основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, а также регулирует в этой области отношения, в том числе между органами публичной власти и физическими лицами (гражданами), которые являются основными элементами обеспечения системы обеспечения пожарной безопасности (преамбула, статья 3).
Основой принятия указанного Федерального закона послужили нормы Конституции Российской Федерации, по которым, во-первых, обязанностью государства является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, поскольку «человек, его права
и свободы являются высшей ценностью» (статья 2); во-вторых, вопросы организации защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, включая защиту семьи, материнства, отцовства и детства – к совместному ведению Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации (пункты «б» и «ж1» статьи 72).
Для надлежащего обеспечения пожарной безопасности Федеральным законом
«О пожарной безопасности» предусмотрен ряд мер, в числе которых не только создание пожарной охраны (функции которой в настоящее время выполняют подразделения ФПС ГПС МЧС России), но и нормативное правовое регулирование государственных мер
в области пожарной безопасности. Последнее в установленных случаях поручено осуществлять Правительству Российской Федерации.
Согласно данной норме, Правительство Российской Федерации своим постановлением
от 16 сентября 2020 года № 1479 утвердило Правила противопожарного режима в Российской Федерации, которые действуют с 1 января 2021 года по 31 декабря 2026 года.
Принимая во внимание необходимость защиты со стороны государства наиболее уязвимых категорий граждан, а также увеличивающееся число пожаров, в которых гибнут
и получают увечья дети, Правительством Российской Федерации были внесены изменения
в указанные Правила противопожарного режима в Российской Федерации, вступающие
в силу с 1 марта 2023 года. Одно из таких изменений – включение в Правила нового пункта 851, который устанавливает, что «в комнатах квартир и жилых домов, не подлежащих защите системой пожарной сигнализации и (или) системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, в которых проживают многодетные семьи, семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, должны быть установлены
и находиться в исправном состоянии автономные дымовые пожарные извещатели».
Следует обратить внимание на то, что в соответствии с требованиями к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября
2021 года № 1464, определены виды зданий и сооружений, которые не оснащаются автоматическими установками пожаротушения и (или) системой пожарной сигнализации,
в их числе многоквартирные и одноквартирные жилые здания. Таким образом, требования пункта 851 Правил противопожарного режима в Российской Федерации распространяются
на все жилые помещения многоквартирных и одноквартирных домов, в которых проживают следующие семьи:
1) многодетные;
2) находящиеся в трудной жизненной ситуации;
3) находящиеся в социально опасном положении.
На федеральном уровне отсутствует определение многодетной семьи, но поскольку вопрос защиты семьи отнесен к совместному ведению России и ее субъектов, то он решается в каждом субъекте Российской Федерации самостоятельно. Законодательством практически всех субъектов Российской Федерации определено, что многодетной считается семья,
в которой имеется трое и более детей в возрасте до 18 лет (по общему правилу).
Трудная жизненная ситуация определяется Федеральным законом
«О государственной социальной помощи» как обстоятельство или обстоятельства, которые ухудшают условия жизнедеятельности гражданина и последствия которых он не может преодолеть самостоятельно (статья 1). В соответствии с пояснением Национального стандарта Российской Федерации семья может быть признана находящейся в трудной жизненной ситуации, например, при наличии конфликтов, жестокого обращения в семье, асоциального поведения детей и/или родителей; в случае, если в семье имеется инвалид,
в том числе ребенок-инвалид, нуждающиеся в постоянном постороннем уходе; в случае отсутствия работы и средств к существованию.
Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних» зафиксировано, что семья, находящаяся
в социально опасном положении, – «это семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются
с ними» (статья 1)[10]. Национальным стандартом Российской Федерации разъяснено, что дети, находящиеся в социально опасном положении – это, в том числе, дети, в отношении которых совершаются действия или бездействие родителей, приведшие к возникновению обстановки, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего.
Таким образом, указанный статус семей (многодетные, находящиеся в социально опасном положении или в трудной жизненной ситуации) – это не субъективная оценка семьи, а статус, определяемый в установленном порядке. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации за счет собственных средств решают, в частности, вопросы социальной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации,
и малоимущих граждан (пункт 49 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), а также в отношении лиц, находящихся в социально опасном положении (статьи 11–14, 17 Федерального закона
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).
Как указано в Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, они определяют, в том числе, порядок поведения людей и содержания зданий и помещений (пункт 1). При этом Федеральный закон «О пожарной безопасности», на который ссылаются названные Правила, с одной стороны, обязывает граждан (в числе прочего): соблюдать требования пожарной безопасности; иметь в помещениях и строениях, находящихся
в их собственности (пользовании), первичные средства тушения пожаров и противопожарный инвентарь в соответствии с правилами противопожарного режима и перечнями, утвержденными соответствующими органами местного самоуправления; выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц государственного пожарного надзора; а с другой стороны, предусматривает осуществление соответствующими органами федерального государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности (статьи 34 и 3).
Проблемная часть по реализации нормативной базы
Прежде всего следует отметить, что физические лица (граждане Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства), проживающие (имеющие в собственности или в пользовании) в жилых помещениях (квартирах, комнатах, домах), которые не осуществляют какую бы то ни было предпринимательскую деятельность, не являются контролируемыми лицами в смысле, придаваемом этому понятию Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Это означает, что осуществить государственный пожарный надзор в установленной законодательством процедуре в отношении указанных физических лиц не представляется возможным, тем более, что граждане не обязаны предоставлять возможность должностным лицам государственного пожарного надзора проводить обследования и проверки принадлежащих им жилых помещений, но при этом несут ответственность за нарушение требований пожарной безопасности либо как собственники имущества, либо как ответственные квартиросъемщики или арендаторы квартир (комнат).
Понимая важность предупреждения пожаров, минимизации их последствий, защиты жизни и здоровья граждан от пожаров, включая лиц, составляющих многодетные семьи, семьи, находящиеся в социально опасном положении или в трудной жизненной ситуации, Министерском Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий были разработаны и направлены в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические рекомендации по организации установки автономных пожарных извещателей в местах проживания малоимущих многодетных семей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Но указанный документ – это лишь рекомендация, предлагающая органам исполнительной власти субъектов России алгоритм действий для того, чтобы в жилых помещениях, где проживают упомянутые категории семей, появились автономные пожарные извещатели. При этом вопросы доступа сотрудников государственного пожарного надзора в названные помещения и контроля ими работоспособности указанных извещателей оставлены без внимания.
С учетом вышеизложенного авторами выявлено несколько проблем, касающихся исполнения сотрудниками государственного пожарного надзора требования, по которому
в комнатах квартир и жилых домов (далее – жилые помещения), в которых проживают указанные категории семей, «должны быть установлены и находиться в исправном состоянии автономные дымовые пожарные извещатели». Принимая во внимание проанализированные выше правовые нормы, сформулируем эти проблемы:
1) посещение сотрудниками государственного пожарного надзора жилого помещения возможно только с согласия собственника и/или проживающих в этом помещении лиц,
то есть при отказе в допуске в жилое помещение осуществить проверку наличия и/или работоспособности автономных дымовых пожарных извещателей (далее – пожарные извещатели) не представляется возможным;
2) велика вероятность отсутствия в 2023 году необходимых финансовых средств для приобретения и установки пожарных извещателей, так как не определен источник финансирования, что ставит под сомнение право привлекать к ответственности собственника и/или проживающих в жилом помещении лиц, если обязанность установки пожарных извещателей не будет возложена на этих лиц, равно как право привлекать к ответственности указанных лиц в случае, если выделенные им на установку пожарных извещателей средства будут использованы на другие цели;
3) при возникновении пожара в помещениях, где должны были быть установлены пожарные извещатели, нести уголовную ответственность в случае, если был причинен тяжкий вред здоровью или деяние повлекло смерть людей в результате нарушения требований пожарной безопасности, выразившихся в отсутствии пожарных извещателей
в жилых помещениях или их неисправности, должен ответственный за соблюдение этих требований, то есть в данном случае либо лицо, которое либо является собственником или пользователем жилого помещения (не поставившим пожарные извещатели за выделенные ему средства или не допустившим установщиков извещателей), либо лицо, по вине которого не были своевременно установлены пожарные извещатели (при наличии средств, закупленных извещателей, плана установки и т.п.), а не сотрудники государственного пожарного надзора, которые не наделены правами контроля за соблюдением физическими лицами правил пожарной безопасности в помещениях, где они проживают;
4) аналогично изложенному в предшествующем пункте должен решаться вопрос
с привлечением упомянутых лиц к административной ответственности за административные правонарушения, если в их деяниях не содержатся признаки уголовного преступления;
5) вводя новые дополнительные требования пожарной безопасности, необходимость которых не вызывает сомнений, следует учитывать время их появления (сроки введения
в действие), поскольку в рассматриваемом случае эти новые требования либо будут распространяться на новое жилищное строительство, либо для их реализации необходимы средства и время, для чего следует устанавливать переходный период, который в зависимости от объема может составлять несколько лет;
6) вводя обязательное требование (с многочисленными неурегулированными вопросами по реализации данного требования) иметь пожарные извещатели в жилых помещениях, в которых проживают многодетные семьи, семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, был нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом, причем независимо от места жительства, а также конституционная обязанность государства защищать семью без каких-либо преимуществ
и условий (статьи 19 и 38 Конституции Российской Федерации), поэтому попытка Правительства Российской Федерации защитить от пожара именно данные семьи создает очевидное преимущество указанных семей перед другими семьями;
7) если сотрудники государственного пожарного надзора не могут
в административном порядке влиять на собственников и/или пользователей жилых помещений, в которых должны быть установлены пожарные извещатели, то тогда не могут
и устанавливаться какие-либо отчеты о проведенных мероприятиях по данному вопросу,
за исключением количества проведенных бесед о необходимости исполнения данного требования.
Вывод
Принимая во внимание, что указанные в пункте 851 Правил противопожарного режима в Российской Федерации многодетные семьи, семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, в большинстве своем находятся
в затруднительном материальном положении, то есть не имеют средств на установку автономных дымовых пожарных извещателей в помещениях, где они проживают, а также необходимость дополнительной защиты всех семей, проживающих в многоквартирных
и индивидуальных жилых домах, разумно установить новые требования для всех проживающих, указав, что установка автономных дымовых пожарных извещателей
в помещениях, где проживают перечисленные категориях семей, осуществляется за счет средств местных бюджетов, определив при этом срок реализации данного требования
не менее двух лет.
На основании изложенного, для решения перечисленных выше проблем предлагается:
а) исключить из Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября
2020 года № 1479, пункт 851;
б) дополнить часть 1 статьи 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» абзацем 10 следующего содержания:
«оказание содействия многодетным семьям, семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении, в установке и регулярной проверке исправного состояния автономных дымовых пожарных извещателей в жилых помещениях, где они проживают»;
в) в статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
часть 1 дополнить пунктом 91 следующего содержания:
«91) оказание содействия в соблюдении мер пожарной безопасности многодетным семьям, семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в социально опасном положении»;
в части 3 слова «пунктами 1–3, 9» заменить словами «пунктами 1–3, 9, 91».
Сформулированные предложения позволят грамотно, с пониманием всеми участниками процесса решить поставленную Президентом Российской Федерации задачу
по сбережению народа России, развитию человеческого потенциала, повышению качества жизни и благосостояния граждан, определенную
1. О пожарной безопасности: Федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35. Ст. 3649.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. 2020. 4 июля. № 0001202007040001. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.03.2023).
3. Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 16 сент. 2020 г. № 1479 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 39. Ст. 6056.
4. О внесении изменений в Правила противопожарного режима в Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 24 окт. 2022 г.№ 1885 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2022. № 44. Ст. 7567.
5. Об утверждении требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре: постановление Правительства Рос. Федерации от 1 сент. 2021 г. № 1464 // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2021. № 37. Ст. 6500.6.
6. Пункт 4.4 и пункт 6 таблицы 1 свода правил «Системы противопожарной защиты. Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и системами пожарной сигнализации. Требования пожарной безопасности», утв. приказом МЧС России от 20 июля 2020 г. № 539. М.: МЧС России, 2020. 32 с.
7. Об охране семьи, материнства, отцовства и детства: Закон Республики Ингушетия от 29 нояб. 1999 г. № 27-Р. Ингушетия, 1999. 25 дек.; О статусе многодетной семьи в Калужской области и мерах ее социальной поддержки: Закон Калужской области от 5 мая 2000 г. № 8-ОЗ // Весть. 2000. 11 мая; О многодетной семье в Тверской области и мерах по ее социальной поддержке: Закон Тверской области от 29 дек. 2004 г. № 78-ЗО // Тверские ведомости. 2004. 30 дек.
8. О государственной социальной помощи: Федер. закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29. Ст. 3699.
9. ГОСТ Р 52143-2021. Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг // ЭЛЕКТРОННЫЙ ФОНД правовой и нормативно-технической документации. URL: http://www.docs.cntd.ru (дата обращения: 21.03.2023).
10. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федер. закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26. Ст. 3177.
11. ГОСТ Р 59324-2021. Реабилитационные социальные услуги детям, содержащимся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних // ЭЛЕКТРОННЫЙ ФОНД правовой и нормативно-технической документации. URL: http://www.docs.cntd.ru (дата обращения: 21.03.2023).
12. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федер. закон от 21 дек. 2021 г. № 414-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973.
13. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007.
14. О пожарной безопасности: Федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ (абз. 8 ч. 2 ст. 34, ч.ч. 2, 3 ст. 38) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35. Ст. 3649; 2017. № 22. Ст. 3069.
15. О направлении методических рекомендаций: письмо МЧС России от 28 окт. 2019 г. № 43-5692-19. Документ опубликован не был // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Нарушение требований пожарной безопасности: ст. 219 Уголовного кодекса Российской Федерации (принят Гос. Думой 24 мая 1996 г., одобрен Советом Федерации 5 июня 1996 г., подписан Президентом Рос. Федерации 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; 2009. № 45. Ст. 5265.
17. Статья 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 дек. 2001 г., подписан Президентом Рос. Федерации 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1; 2022. № 22. Ст. 3534.
18. Пункт 6.2.16, подпункт «а» пункта 6.3.3 С «Системы противопожарной защиты. Системы пожарной сигнализации и автоматизация систем противопожарной защиты. Нормы и правила проектирования», утв. приказом МЧС России от 31 июля 2020 г. № 582. М.: МЧС России, 2020. 29 с.
19. Пункт 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Рос. Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.
