Россия
Россия
Дается характеристика деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ по вопросам миграционной политики и противодействия незаконной миграции в период с 2010 по 2022 г. Актуальность вопросов парламентского измерения миграционной политики в рамках ОДКБ подтверждается обстановкой, складывающейся практически по всему периметру границ государств – членов ОДКБ. Освещаются принятые рекомендации по гармонизации законодательства государств – членов ОДКБ в сферах противодействия незаконной (нерегулярной) миграции и торговле людьми (2011 г.); проблем беженцев и лиц, ищущих убежище (2014 г.); создания положительного имиджа трудовых мигрантов (2015 г.); квалификации деяний за различные виды торговли людьми (2016 г.); пенсионного обеспечения трудовых мигрантов (2016 г.); перекрытия каналов международного терроризма (2022 г.). Намечены перспективы правотворчества государств – членов ОДКБ в сфере миграционной безопасности на 2024–2025 гг. Идет разработка рекомендаций в сфере борьбы с незаконной миграцией и Концепции миграционной безопасности государств – членов ОДКБ.
Парламентская Ассамблея Организации Договора о коллективной безопасности, Организация Договора о коллективной безопасности, ПА ОДКБ, гармонизация законодательства, модельные законы, миграционная политика, миграционная безопасность, незаконная миграция, противодействие незаконной миграции, беженцы, трудовые мигранты, торговля людьми
Возрастающее внимание к правовому аспекту миграционной проблематики
в настоящее время обусловлено в том числе вопросами национальной (государственной) безопасности, и не только потому что демографическая реальность в большинстве развитых стран становится значимым фактором социально-экономического развития. Процессы нелегальной миграции, значительное количество беженцев из политически нестабильных регионов несут в себе ощутимый криминальный потенциал, что позволяет говорить
о сравнительно обособленной сфере правового регулирования – миграционной безопасности. В этом ключе для любого государства существенна «возможность использования потенциала различных международных механизмов с целью усиления собственной позиции
и минимизации влияния новых вызовов и угроз за счет … создания общего пространства безопасности» [1]. Указанное обуславливает актуальность научных исследований правовых аспектов международного сотрудничества в сфере регулирования миграционных процессов. Это особенно важно для государств постсоветского пространства, где относительная «прозрачность» границ и тесные экономические связи вызывают объективную необходимость сближения правовой регламентации в рассматриваемой сфере.
Вопросы гармонизации законодательства в рамках межгосударственных союзов, юридические аспекты миграционной политики и роль «мягкого права» в сфере безопасности в последнее время являются объектом пристального внимания исследователей. Проблематике сближения правового регулирования государств в рамках СНГ и ОДКБ значительное внимание уделяет С.Б. Немченко [2]. Различные аспекты безопасности государств – участников ОДКБ рассматривают В.Г. Когут [3, 4], А.В. Торопыгин [5]. Роли нетипичных правовых актов (доктрины, концепции, стратегии) в системе законодательства
о безопасности посвящены исследования А.А. Зозули, который определяет эти инструменты «мягкого права» как доктринальные политико-юридические акты [6]. Однако проблемы гармонизации миграционного законодательства государств – членов ОДКБ в ключе обеспечения общего пространства безопасности еще не достаточно изучены и нуждаются
в отдельной научной проработке.
Одной из тенденций современного правового развития можно считать активное использование так называемого «мягкого права» для гармонизации внутригосударственного законодательства в рамках различных межгосударственных объединений. Указанное справедливо и для сферы обеспечения безопасности, где правовые документы концептуального (доктринального) характера, не имея нормативного содержания, охватывают основные, принципиальные, наиболее общие вопросы в регулируемой области и тем самым обеспечивают единство правового регулирования на стратегическом, целеполагающем уровне [6].
В правотворческой деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ такое «мягкое право» позитивируется в форме рекомендаций и концепций по основным направлениям сближения национального законодательства государств – членов ОДКБ [7, 8].
Вопросам гармонизации законодательства государств – членов ОДКБ в сфере миграционной политики в целом и противодействия незаконной миграции в частности отводится существенное место в деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ
на основании ст.ст. 8 и 10 Устава ОДКБ[1]. В соответствии с программными документами Ассамблеи[2] по рассматриваемому правотворческому направлению разработаны:
1. Рекомендации по приведению законодательства государств – членов ОДКБ в сфере противодействия незаконной (нерегулярной) миграции и торговле людьми в соответствие
с требованиями общепризнанных международных нормативных правовых документов (приняты в мае 2011 г.). В содержании Рекомендаций на основе сравнительно-правового анализа законодательства государств – членов ОДКБ в сфере противодействия незаконной (нерегулярной) миграции и торговле людьми даны рекомендации по приведению
их законодательства в соответствие с требованиями общепризнанных международных нормативных правовых документов.
Использование в национальном законодательстве государств – членов ОДКБ после выхода законов в свет позволило органам государственной власти государств – членов ОДКБ (к 2013–2014 гг.) решить задачу по закреплению в законодательстве международных стандартов в данной сфере в соответствии с принятыми международными обязательствами.
2. По линии взаимодействия с Международным комитетом Красного Креста (МККК) разработаны Рекомендации по гармонизации законодательства государств – членов ОДКБ
по проблемам беженцев и лиц, ищущих убежище (приняты в ноябре 2014 г.) [9]. Проблемы защиты беженцев не теряют своей актуальности, поэтому политика в этой области как отражение международной гуманитарной проблемы по-прежнему остается одной
из центральных тем в деятельности МККК [10]. Сложившаяся ситуация с турбулентностью международных отношений неизбежно привела к пониманию того факта, что дальнейшее развитие и совершенствование национальных правовых систем в целях обеспечения коллективной безопасности в сфере миграции требует совместных законодательных усилий
в решении проблем беженцев и лиц, ищущих убежище. Рекомендации на тот период помогли выработать правовые средства профилактики вызова усиления незаконной миграции.
3. Рекомендации по созданию положительного имиджа трудовых мигрантов
в государствах – членах ОДКБ (приняты в ноябре 2015 г.) [11] также подготовлены
в кооперации с МККК.
При их подготовке учитывались основополагающие нормы законодательства государств – членов ОДКБ в сфере миграции, а также принципы международного миграционного права. При анализе проблемы особое внимание уделено тенденциям развития миграционных процессов между государствами – членами ОДКБ, особенностям
их социального, экономического и культурного развития, вопросам предупреждения нелегальной миграции и торговли людьми.
В Рекомендациях предложен комплекс мер по пяти направлениям совершенствования законодательства:
1) углубление международного сотрудничества в сфере трудовой миграции;
2) координация подходов и гармонизация компонентов миграционной политики;
3) координация действий, содействующих облегчению и ускорению адаптации
и интеграции мигрантов в принимающий социум;
4) противодействие проявлениям мигрантофобии, формированию в принимающем обществе толерантности к мигрантам;
5) совершенствование методов и механизмов информационного обеспечения реализации миграционной политики.
4. Как известно, незаконная миграция тесно сопряжена с торговлей людьми и нередко выступает ее каналом и источником. В связи с этим были разработаны Рекомендации
по совершенствованию национального законодательства государств – членов ОДКБ в части, касающейся квалификации деяний за различные виды торговли людьми (подготовлены дополнительно к Программе 2011–2015 гг. по решению Совета Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 16 апреля 2015 г., постановление № 8) (приняты в ноябре 2016 г.) [12]. Рекомендуемое в указанном смысле совершенствование национального законодательства государств – членов ОДКБ нацелено на выработку общих, согласованных подходов к его классификации и системному построению, в том числе криминализации деяний, относимых к торговле людьми.
В Рекомендациях сформировано четкое и однозначное определение, а равно разграничение понятийно-терминологического аппарата в данной сфере, максимально точное его использование при конструировании и распределении в национальных кодексах (административном, уголовном) юридических норм, предусматривающих ответственность
за торговлю людьми[3].
Предложена систематизация (классификация) юридических норм, устанавливающих уголовную ответственность за деяния в сфере торговли людьми, распределение (структурирование) данных норм по соответствующим разделам, главам национальных уголовных кодексов государств-членов, согласование оснований, условий, границ и объема криминализации общественно-опасных деяний, составляющих сферу торговли людьми[4].
5. К актам «мягкой силы» можно отнести Рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств – членов ОДКБ в сфере пенсионного обеспечения трудовых мигрантов (приняты в ноябре 2016 г.) [13]. Документ разработан
по инициативе таджикистанских парламентариев с учетом того, что всестороннее противодействие нелегальной миграции, обеспечение безопасности на пространстве ОДКБ предполагает формирование системы взаимоприемлемых гарантий, направленных
на поддержание социальной стабильности населения государств – членов ОДКБ. Важнейшей составляющей данной системы гарантий является организация трансграничного перевода пенсионных прав граждан государств – членов ОДКБ. В Рекомендациях на основе анализа ситуации в сфере пенсионного обеспечения в государствах – членах ОДКБ выработаны обоснованные меры по формированию общего пенсионного пространства ОДКБ и создания возможностей для их практической реализации.
6. Актуальность вопросов парламентского измерения миграционной политики
в рамках ОДКБ подтверждается текущей ситуацией, складывающейся практически по всему периметру границ государств – членов ОДКБ.
Обстановка в Афганистане, усложнившаяся после вывода американских войск, до сих пор создает потенциальную миграционную угрозу не только на южных рубежах зоны ответственности ОДКБ. Основная причина ситуации с ней заключается в многолетнем политическом курсе Запада в отношении стран Азии, Ближнего, Среднего Востока, Северной Африки.
Уже многие годы граждане стран, где США пытались строить демократию по своему образцу, вынуждены искать убежище в других регионах мира. Свидетельство тому – имевший место миграционный кризис на границе Белоруссии и Евросоюза (ЕС), где несколько тысяч беженцев пытались попасть в ЕС. Им обещали спокойную жизнь и достойное существование, подкрепленные государственными пособиями и дотациями, но вместо пропуска в ЕС использовали против них водометы, слезоточивый газ и даже стрелковое оружие, тем самым попирая демократические принципы и гуманистические ценности, оставляя все обременения
по их пребыванию на территории Беларуси. Заявлений с осуждением этих радикальных действий со стороны западных ценителей демократии так и не прозвучало.
Решение данной международной проблемы в настоящее время заключается
в следующем.
Стандартизация подходов к решению проблем миграции и урегулированию крупномасштабных миграционных кризисов требует задействования механизмов многостороннего сотрудничества при центральной координирующей роли ООН.
При этом важными элементами подхода к преодолению миграционных вызовов является: соблюдение базовых принципов гуманности, нейтральности, беспристрастности
и независимости, а принимаемые меры не должны нарушать суверенитет и территориальную целостность государств назначения и транзита мигрантов; предоставление гарантий доступа и свободной деятельности ООН в местах кризисных ситуаций; повышение роли ООН
и ее структур при выработке международных стандартов в области защиты прав беженцев.
Основополагающими международными актами в этой области являются – Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, вступивший в силу
4 октября 1967 г., участниками которых является подавляющее число государств – членов ООН, в том числе все страны ОДКБ.
При этом к одному из универсальных правовых инструментов в этой области – Конвенции о статусе беженцев 1951 г. – не присоединился ряд крупных по приему беженцев и мигрантов стран (например: Индия, Пакистан, Ирак, Бангладеш, Ливия), а США – один
из крупнейших до недавнего времени реципиентов мигрантов в мире – являются участником только Протокола 1967 г.
В силу этого уповать на распространение таких стандартов на все государства мира
не приходится, оно видится малоперспективным в нынешнем сложном периоде состояния международных отношений.
Поэтому дальнейшая интенсивность работы по направлению регулирования миграционной политики государств – членов ОДКБ будет и должна планироваться, прежде всего ориентируясь на потребности самой региональной системы коллективной безопасности.
В настоящее время Парламентской Ассамблеи ОДКБ реализуется Программа деятельности по сближению и гармонизации национального законодательства государств – членов ОДКБ на 2021–2025 гг. [14].
Согласно ей 5 декабря 2022 г. приняты Рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств – членов ОДКБ по перекрытию каналов международного терроризма [15]. При работе над документом во внимание приняты результаты анализа причин, тенденций и динамики негативных миграционных процессов, связанных с деятельностью ИГИЛ и других подобных ему террористических организаций, прогноз последствий незаконной миграции в ЕС.
Целью документа явилось создание правового механизма пресечения использования миграции в качестве источника пополнения социальной базы терроризма и роста террористической и экстремистской угрозы в государствах – членах ОДКБ.
В правовой оборот введены:
1) новые понятия, такие как: скрытая миграция участников террористической деятельности, информационный терроризм, массовое переселение иностранных граждан, массовое переселение беженцев, массовое пребывание болельщиков;
2) предложены условия и механизмы воспрепятствования использованию легальных каналов для проникновения терроризма на территорию государств – членов ОДКБ;
3) предложены меры по уточнению конструкций правовых институтов:
– ограничения въезда (в форме запрета, установления контроля за передвижением) определенным категориям иностранных граждан, подозреваемым в причастности
к деятельности террористических организаций;
– ограничения выезда для граждан в страны (на их отдельные территории)
в соответствии с решением уполномоченных компетентных органов государства;
– применения административных мер принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства (как из государств дальнего зарубежья, так и из государств – членов ОДКБ), чье пребывание на территории государства въезда представляет угрозу безопасности национальным интересам государства въезда;
4) сформулированы рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств – членов ОДКБ в области миграции, а также в области антитеррористической деятельности.
В ближайшей перспективе в сфере миграционной безопасности запланирована разработка:
1. Рекомендаций по гармонизации национального законодательства государств – членов ОДКБ в сфере борьбы с незаконной миграцией (исполнитель – УО «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь; ответственный – Постоянная комиссия Парламентской Ассамблеи ОДКБ по социально-экономическим и правовым вопросам; срок исполнения – 2024–2025 гг.; основание – письмо Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по национальной безопасности от 24 сентября 2020 г. № 05-04/456, постановление Экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 31 мая 2020 г. № 1, письмо Секретариата ОДКБ от 5 февраля 2020 г. № А1-153).
2. Проекта Концепции миграционной безопасности государств – членов ОДКБ (исполнитель – УО «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь»; ответственный – Постоянная комиссия Парламентской Ассамблеи ОДКБ по социально-экономическим и правовым вопросам; срок исполнения – 2024–2025 гг.; основание – письмо Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по национальной безопасности от 30 января 2020 г. № 05-02/36; постановление Экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 31 мая 2020 г. № 1).
Вопросы «мягкой безопасности» как возрастающая объективная необходимость
в настоящее время приобретают особую актуальность [16]. Исследование опыта деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ по гармонизации законодательства государств-участников позволяет сделать вывод об усилении роли «мягкого права»
в национальных правовых системах. Сближение законодательства на основе разработанных Парламентской Ассамблеей ОДКБ рекомендаций и концепций является необходимым условием обеспечения эффективности правового регулирования в сфере миграционной политики и противодействия незаконной миграции.
[1] Статья 8 Устава определяет: «Государства-члены координируют и объединяют свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, организованной транснациональной преступностью, нелегальной миграцией и другими угрозами безопасности государств-членов…».
Статья 10 устанавливает: «Государства-члены принимают меры по развитию договорно-правовой базы, регламентирующей функционирование системы коллективной безопасности,
и по гармонизации национального законодательства по вопросам обороны, военного строительства
и безопасности».
[2]В частности, в соответствии с п.п. 17, 22, 23 Программы деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ по сближению и гармонизации национального законодательства государств – членов ОДКБ на 2011–2015 гг. и п. 36 Программы дальнейшего развития и совершенствования правового обеспечения коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности на 2014–2016 гг., утвержденной Председателем СКБ ОДКБ 20 декабря 2014 г.
[3]В Рекомендациях предложены правовые дефиниции, обеспечивающие надлежащую квалификацию деяний в сфере борьбы с торговлей людьми и определяющие:
– основные группы понятий, составляющие криминологическое явление (сферу) «торговля людьми» и его основные формы (сегменты):
1) «обращение в рабство» («подневольное состояние», «положение (состояние), сходное
с рабством», «состояние крайней зависимости», «уязвимое положение»);
2) «распоряжение человеком» («купля-продажа человека», «иные сделки в отношении человека», «незаконные извлечение и оборот органов, тканей или клеток человека»);
3) «эксплуатация труда человека» («сексуальная эксплуатация», «трудовая эксплуатация», «криминальная эксплуатация», «эксплуатация вынужденного труда» и др.);
– универсальные технологические операции (способы), посредством которых реализуются указанные формы торговли людьми (вербовка, передача, укрывательство и др.);
– участники торговли людьми: «торговец людьми»; «жертва торговли людьми»; «потерпевший от торговли людьми» и др.;
– иные смысловые и правовые категории в сфере торговли людьми, определяющие
и разграничивающие понятия: «преступления, составляющие торговлю людьми», «преступления, связанные с торговлей людьми», «момент признания жертвы торговли людьми потерпевшим (шей)», «ответственность юридических лиц за торговлю людьми» и др.;
– термины, обозначающие (с учетом особых подходов к торговле детьми) различные формы преступной деятельности в отношении несовершеннолетних, включая понятия: «торговля детьми», «наихудшие формы детского труда», «детская порнография», «детская проституция», «сексуальная эксплуатация детей», «секс-туризм», «экономическая эксплуатация детей» и др.
[4]Это означает, что в соответствии с международными стандартами в национальном законодательстве государств – членов ОДКБ должна быть установлена уголовная ответственность
за разнообразные общественно опасные посягательства в сфере торговли людьми, включающие
в себя три основные группы деяний:
1) обращение различными способами (предложение, захват, похищение, обман и т.д.) лица
в рабство, иное подневольное состояние или крайне уязвимое (зависимое) положение, а равно содержание (удержание) человека в подобном состоянии (положении);
2) распоряжение человеком (рабом, невольником, лицом в крайне уязвимом положении)
в форме купли-продажи человека, а равно иных способов распоряжения лицом (телом, органами, тканями или клетками человека) как объектом собственности, включая незаконное усыновление (удочерение) в коммерческих либо иных корыстных целях;
3) разнообразные формы и способы эксплуатации труда человека (раба, невольника, лица, находящегося в крайне уязвимом или бедственном положении), которые представляют собой наиболее сложный, многогранный и объемный перечень общественно опасных деяний, основанных на присвоении результатов физической, биологической или иной деятельности (функций) человека либо потреблении его услуг, а равно привлечении детей к наихудшим формам труда, которые по своему характеру или условиям могут нанести вред здоровью, безопасности или нравственности ребенка.
1. Асадов Б.Р., Гавриленко В.А., Немченко С.Б. Вопросы теории международного сотрудничества в сфере безопасности в рамках БРИКС // Актуальные проблемы государства и права. 2022. Т. 6. № 3. С. 437-449.
2. Немченко С.Б. Гармонизация законодательства государств - участников СНГ и государств - членов ОДКБ в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (опыт Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России) // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Обеспечение комплексной безопасности жизнедеятельности населения: материалы IX Всерос. науч.-практ. конф. СПб.: С.-Петерб. ун-т ГПС МЧС России, 2017. С. 33-38.
3. Когут В.Г. Актуальные вопросы международной безопасности в русле парламентской дипломатии ОДКБ как фактор интеграции // Управленческое консультирование. 2016. № 5 (89). С. 42-52.
4. Когут В.Г. Роль ОДКБ в обеспечении международной безопасности // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2016. № 2-2 (14). С. 7-15.
5. Торопыгин А.В. Основные направления обеспечения военной безопасности государств - членов ОДКБ (на основе «Стратегии коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности на период до 2025 года») // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2017. № 2 (22). С. 72-76.
6. Зозуля А.А. Доктринальные акты в сфере национальной безопасности: теоретико-правовой аспект // Современное право. 2021. № 5. С. 11-15.
7. Шеншин В.М. Войска национальной гвардии и миграционная политика России // Миграционное право. 2023. № 3. С. 27-30. DOI:https://doi.org/10.18572/2071-1182-2023-3-27-30. EDN OGZAEO.
8. Vinokurov V., Gavrilenko V., Shenshin V. Administrative Offense Proceedings and Pre-Trial Dispute Resolution in the BRICS Countries // BRICS Law Journal. 2022. Vol. 9. № 1. P. 35-61. DOI:https://doi.org/10.21684/2412-2343-2022-9-1-35-61. EDN LFJJYR.
9. Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ОДКБ по проблемам беженцев и лиц, ищущих убежище (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 27 нояб. 2014 г. № 7-4). URL: https://paodkb.org/documents/rekomendatsii-po-garmonizatsii-zakonodatelstva-gosudarstv-chlenov-26 (дата обращения: 17.03.2023).
10. Асадов Б.Р. Механизмы партнёрства международного комитета красного креста и других международных гуманитарных акторов // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2020. № 1 (46). С. 49-58.
11. Рекомендации по созданию положительного имиджа трудовых мигрантов в государствах - членах ОДКБ (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 26 нояб. 2015 г. № 8-11). URL: https://ialm.ru/doc/fil16.pdf (дата обращения: 20.03.2023).
12. Рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств - членов ОДКБ в части, касающейся квалификации деяний за различные виды торговли людьми (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 24 нояб. 2016 г. № 9-5.3). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35903013&pos=6;-107#pos=6;-107 (дата обращения: 16.03.2023).
13. Рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств - членов ОДКБ в сфере пенсионного обеспечения трудовых мигрантов (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 24 нояб. 2016 г. № 9-5.2). URL: https://paodkb.org/documents/rekomendatsii-po-sovershenstvovaniyu-natsionalnogo-zakonodatelstva-gosudarstv (дата обращения: 15.01.2022).
14. Программа деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ по сближению и гармонизации национального законодательства государств - членов ОДКБ на 2021-2025 гг. (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 30 нояб. 2020 г. № 13-8). URL: https://paodkb.org/uploads/lookup/file/19/P-8a-Programma_2021-2025_.docx (дата обращения: 15.01.2022).
15. Рекомендации по совершенствованию национального законодательства государств - членов ОДКБ по перекрытию каналов международного терроризма (утв. постановлением Парламентской Ассамблеи ОДКБ от 5 дек. 2022 г.). URL: https://paodkb.org/documents/rekomendatsii-po sovershenstvovaniyu-natsionalnogo-zakonodatelstva-gosudarstv-3e9fdbc3-30cc-49e6-b511-5ce19a82575f (дата обращения: 15.01.2022).
16. Асадов Б.Р., Гавриленко В.А., Немченко С.Б. Вопросы теории международного сотрудничества в сфере безопасности в рамках БРИКС // Актуальные проблемы государства и права. 2022. Т. 6. № 3. С. 437-449.
